世界銀行與NGOs: 中止納瑪達水壩計畫中的倡議型NGO影響力 | 誠品線上

世界銀行とNGOs: ナルマダ．ダム．プロジェクト中止におけるアドボカシーNGOの影響力

內容簡介

內容簡介 直擊NGO如何以小搏大，挫敗世銀的「納瑪達水壩計畫」！ 這本書說的是一則「小蝦米對抗大鯨魚」的故事。世界銀行這個超大型國際組織，創立本意在提攜開發中國家，平衡世界發展不均，卻因過度重視開發績效，逐漸脫韁變為不受監督的可怕巨獸。話說世銀與印度政府共同發動「納瑪達水壩計畫」，環境評估輕率粗疏，也無完善安置迫遷居民的計畫，引起眾NGO關注，群起對抗，終於迫使世銀在1993年3月30日宣告補助案終止。這是世銀撤回已通過開發案的首例，「納瑪達的教訓」（the Narmada Lesson）一詞不脛而走，允為全世界環境和人權運動最輝煌的一頁。本書鉅細靡遺剖析世銀此一超大型國際組織的官僚行動邏輯，頗值得企盼成為世界公民的台灣借鑑，深入瞭解國際合作的本質，並形成在地自發監督的公民社會。

作者介紹

作者介紹 ■作者簡介段家誠1970年日本橫濱出生，父親為在日第三代華僑，母親為台灣出身。1993 年橫濱市立大學文理學部文科國際關係課程（專攻國際學）畢業，於2001年取得橫濱國立大學研究所國際開發研究科（專攻國際開發政策）博士，現為日本阪南大學國際觀光學部教授。研究領域包括國際政治學、國際關係論、國際組織論、國際協力論堯嘉寧台灣大學法律碩士，英國倫敦大學亞非學院社會人類學碩士，日本北海道大學法學科交換留學生，研究主題為台灣人民在歷史中的紛爭解決型態與認同意識；發表論文曾獲民間司法改革基金會獎助，多次擔任國際研討會的論文翻譯或口譯，在新加坡擔任專職譯者兩年，現職為英／日文翻譯，譯有網野善彥《重新解讀日本史》、大貫惠美子《被扭曲的櫻花：美的意識與軍國主義》，合譯山中永之佑編《新日本近代法論》。

產品目錄

產品目錄 臺灣版序言 III序 論 XIII世界銀行為何 XV納瑪達水壩計畫 XVI註釋 XX第１章 納瑪達水壩計畫揭幕與倡議型NGOs登場 納瑪達水壩計畫的展開．倡議型NGOs的登場第２章 倡議型NGOs對先進國家議會的動員倡議型NGOs與美國國會的接觸．美國國會在納瑪達水壩問題中的影響力．日本ODA追加貸款的停止．第２章結論．第２章註釋 第３章 摩斯獨立調查團的派遣派出摩斯獨立調查團之前的過程．摩斯獨立調查團的調查．摩斯獨立調查團的報告書與所提勸告．對《摩斯報告書》的反應．第３章結論．第３章註釋第４章 世銀的「納瑪達理事會」與納瑪達計畫的中止世銀秘書處召開「納瑪達理事會」前的行動．「納瑪達理事會」中的討論．世銀對納瑪達計畫貸款的中止．第４章註釋第５章 倡議型NGOs在世銀決策過程中的影響力與之前研究成果的關聯．納瑪達計畫中止與世銀的決策過程．倡議型NGOs外部影響假說．第５章註釋結論 倡議型NGOs的影響力倡議型NGOs外部影響假說對納瑪達計畫中止過程的說明．課題與展望結論註釋後記謝辭參考文獻附錄索引

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內文 : 1.2　倡議型NGOs的登場

1.2.1　納瑪達水壩計畫出現問題

在納瑪達水壩計畫開始不久，印度當地就發生了居民反對運動。大部分居民反對運動，都是訴求中央邦被徵收者的權利，或要求適當的補償。1986年1月19日首次出現被徵收者組成的「納瑪達重生委員會」（成立於中央邦）。同年2月17日，馬哈拉施特拉邦也成立被徵收者組成的委員會。納瑪達水壩計畫反對運動中最活躍的是「納瑪達自救會（Narmada Bachao Andolan, NBA）」。NBA成立於1986年，其前身是「受納瑪達水壩影響者成立的委員會」（Narmada Dharangrast Samiti, NDS）。運動的中心人物是孟買的社會工作者梅哈．帕卡（Medha Patkar）和什里帕．達瑪迪卡利（Shripad Dharmadikary）。巴巴．安特（Baba Amte）在日後也投入其中（巴巴．安特因從事麻瘋病患救助工作而極負盛名）。他們要求印度政府提出公正的補償措施，並提供充分的資訊說明此案的影響，在印度政府達成上述要求之前，他們將拒絕與印度政府或各邦政府方負責搬遷事務或水壩建設的公務員合作。這種反對運動基本上是沿襲甘地式的非暴力與不合作運動。

到了1980年代後半，許多團體的出現使沙達薩羅瓦水壩計畫反對運動得以透過新聞等媒體廣為全國所知。印度國內的環境、人權、宗教、沒有土地的農民、原住民（Adivasi）等組織也開始串連，共同支持納瑪達計畫的抗議者。這迅速發展成可以連結當地與印度全國的網絡。DNS也在1989年改名「納瑪達自救會」（NBA），成為反對運動的中心。

納瑪達水壩計畫反對運動隨即從印度國內延燒全球。美國和歐洲相繼發生反對興建水壩的大規模團體運動，納瑪達水壩計畫也因此舉世聞名。NGOs關注水壩問題的契機，是英文雜誌《生態學者》（The Ecologist）的編輯愛德華．戈德史密斯（Edward Goldsmith）和尼可拉斯．希爾德亞德（Nicholas Hildyard）於1984年出版《大型水壩對社會與環境的影響》（The Social and Environmental Effects of Large Dams）一書。該書匯整了對大型水壩的主要批判意見。並且主張水壩造成的問題不是特定計畫或特定地區才會出現的問題，而主要是由技術引起的問題；該書為提出此種主張的先驅。

除了上述兩人，同時期在全球各地考察水壩安全紀錄、調查各個國際級水壩興建過程的菲利浦．威廉斯（Philip Williams）也作出相同結論。威廉斯固定會參加每年在華盛頓特區舉辦的「水壩反對者會議」（Dam Fighters）。1982年時，威廉斯對「美國地球之友」（Friends of the Earth USA）（將在後文詳述）的代表、隸屬於「環境政策研究所」（Environmental Policy Institute, EPI）的布倫特．布萊克韋爾德（Brent Blackwelder）提議組織講座，以會議形式討論國際水壩問題。

講座的其中一位參加者是布魯斯．理奇（Bruce Rich）。理奇當時是「自然資源保護協會」（Natural Resources Defense Council, NRDC）的律師，並接受世銀之外其他多國開發銀行（Multilateral Development Banks, MDBs）的資金，負責調查大型計畫對環境的影響。1983年6月時，布萊克韋爾德、理奇連同「美國野生動物聯盟」（National Wildlife Federation, NWF）的芭芭拉．布蘭波（Barbara Bramble），三人首度向美國國會證實MDB計畫會破壞環境（這將在第２章細述）。

前述活動均由華盛頓特區的NGOs對總部同樣位於華盛頓特區的世銀展開遊說，促其改善環境政策。另一方面，威廉斯也支持加州的環保團體從1985年底開始隔月發行「國際水壩通訊」（International Dams Newsletter）。創刊號刊載了對中國三峽水壩、馬來西亞巴昆（Bakun）水壩以及印度納瑪達水壩計畫的批評意見。

在美國境內，環境政策研究所的布雷克韋德等NGOs成員也在活動，這些NGOs成員一方面持續加強各界對水壩問題的認識、擴大其網絡，另一方面則在1985年5月3日，向世銀提出關於納瑪達水壩計畫問題的書信。這大概是世銀與NGOs在納瑪達問題中的初次交鋒。這封信明確指出，NGOs對納瑪達水壩計畫造成被徵收者的搬遷和安置問題（R&R）感到憂慮。

NGOs的憂慮並非空穴來風。前文已提過，世銀曾派遣考察團（文化人類學家賽耶史卡德為成員之一）親赴印度進行事前評估和調查，而NGOs已取得史卡德對遷居所作的部分評估。

在NGOs送出書信的兩個月之後（即同年7月15日），世銀內負責南亞事務的副總裁大衛霍珀（David Hopper）才向該書信的署名者—NGOs代表布萊克韋爾德—寄去兩頁篇幅的回信。回信中提到：搬遷與安置作業的整體監控和評估是印度政府的責任，印度政府應以半年或一年為期，向世銀報告進度。回信內容表示世銀充分信賴印度政府，且對遷居問題的解決抱持樂觀的態度。

如上所述，印度本地發生的納瑪達水壩反對運動，與美國境內關注水壩及環境議題的NGOs活動串連在一起。之後，一向在國際活動中擔任要角的美國NGOs便以華盛頓特區為主要舞台，針對納瑪達案議題向世銀展開遊說活動。



1.2.2　世銀與NGOs

世銀與NGOs的關係

前文介紹世銀與倡議型NGOs在納瑪達問題中的關係。下文將從世銀與NGOs的歷史著眼，討論納瑪達水壩計畫發生前世銀與NGOs的關係。

在討論世銀與NGOs的關係前必須注意兩者在組織特性上的差異。兩者的成立過程和規模都大相逕庭。尤其NGOs在書面上雖統稱為「非政府組織」，但今天其實已發展出各種多元、複雜的NGOs。因此在討論世銀與NGOs的關係時，與世銀有關的NGOs有幾種，兩者的關係就有幾種；不過基本上還是能分成兩類，第一類為兩者在開發領域的合作關係。第二類則是在政策和運作領域的關係。

開發領域的合作關係原則上是指世銀在開發中國家僱用NGOs當顧問，協助推動開發計畫，並確保計畫圓滿進行。相較於此，政策和運作領域中的關係是指NGOs會指出及批判世銀在政策和執行過程中的問題，並透過協議、倡導、遊說等活動實現其目的。其實此種關係也包含了合作的部分，但還是與世銀對立的成分居多。上述兩種世銀與NGOs關係的最根本差異還是在居首的主體究竟為何方。在第一種關係中，世銀與NGOs的關係是以世銀為主，NGOs居於參加的位置。而在第二種關係中，NGOs才是主體，世銀是因NGOs的推動才會行動。下文將以第一種開發領域的合作關係為主，進行討論。



世銀與運作型NGOs

1995年的《世銀與NGOs的合作：1994會計年度進展狀況報告書》中，世銀將NGOs定義為「在救濟、開發及倡議領域運作的非政府暨非營利組織」。31 世銀更進一步把NGOs分成兩大類。第一類為運作型NGOs（Operational NGOs）；在世銀計畫中以顧問角色參與的NGOs屬於此類。運作型NGOs包括以難民救助和緊急救援等為目的的NGOs，和以農村開發與消滅貧窮為課題的開發型NGOs。運作型NGOs在世銀的計畫循環中扮演支援世銀的角色，世銀也期待運作型NGOs會協助開發案圓滿進行。

另一類型則為倡議型NGOs。若世銀等機構進行的開發援助案會影響當地，倡議型NGOs就會以這些開發中國家的社會經濟及文化等為課題，觀察之後提出各項問題。倡議型NGOs也會將這些問題告知先進國家的政府或議會、國際開發機構，甚至訴諸輿論，以此為手段，謀求改善事態。倡議型NGOs的活動包括主導輿論形成，讓輿論要求改善開發中國家的計畫地區的居民生活水準、改善惡化的環境，或對開發中國家的政府、先進國家政府、議會和世銀等進行遊說活動或政策建言。如果第三世界本身的NGOs力量太薄弱，總部設在先進國家的倡議型NGOs便會代替它們向世銀等機構進行遊說。

世銀的定義將NGOs分為上述兩種。這種將NGOs二分的定義法，其實也象徵了世銀與NGOs的關係—表示世銀與NGOs的關係也是二分的。

世銀將NGOs分成兩種類型，同時表示世銀與NGOs的關係也就是兩種類型。在世銀的貸款案中，NGOs和世銀的關係也有兩種，一種是在執行時提供協助的運作型NGOs與世銀的關係；另一種則是對世銀持批判見解和立場的倡議型NGOs，在世銀的意思決定過程中，倡議型NGOs會以自己的影響力，並用各種方法推動世銀的改革，其與世銀的關係便是第二種類型的關係。



世銀對NGOs的態度

世銀與運作型NGOs的關係始於1973年。世銀從1973年開始讓NGOs參與世銀的貸款案。32 此時NGOs的主要任務是輔助世銀，讓開發案順利進行。但是在這段期間，世銀內部對於NGOs應該在計畫循環的過程中擔任何種角色，尚無明確標準。反而是在與貸款國政府的關係中，必須慎重處理「非政府」的NGOs。

當初NGOs的立場很薄弱，也無法在正式協商的場合對世銀表達意。因此，世銀內部此時很關注世銀與NGOs的關係在法理上具有什麼地位。其後，由於NGOs參與的計畫愈來愈多，世銀要如何定位NGOs的問題也隨之迫在眉睫。NGOs參與的計畫數目，在1973年時僅四項，但數量逐年增加，到1985年通過納瑪達水壩計畫貸款時已增至二十件。其後增加日趨顯著，在納瑪達反對運動風起雲湧的1989年有四十六件、 1990年有四十八件，到1991年增為八十八件。33 從1976年度到1988年度，NGOs對世銀貸款計畫的平均參與率為6%，至1995年度已上升為41%。現在如果是農業或農村開發計畫，且執行地區在非洲或南亞，常可見NGOs參與其中，不過有漸漸擴大到其他地區的傾向。

在1981年之前，世銀內部並未明確規定世銀職員與NGOs接觸時應該依據何種準則。當時世銀與NGOs的關係是依個案決定。為了處理這種不明確的狀況，世銀於1981年公布作業政策備忘錄（Operational Policy Note, OPN）10.05。OPN10.05是指導世銀職員在計畫框架內有效借助NGOs的專屬指導手則。也是第一個建議世銀貸款計畫要如何在計畫循環的各階段安排NGOs參與的文件，這是它的重要性所在。有此備忘錄後，NGOs參與計畫的核准、設計、評估、貸款、執行及執行後參與評估的可能性大增。

1982年時，世銀內部成立了NGO－世銀委員會（the NGO-Bank Committee），作為世銀與NGOs的對話平台。在雙方對等的前提下， NGO－世銀委員會提供了正式的討論平台，協商主軸則是世銀應如何對待NGOs。36 委員會由NGOs和世銀共同組成，NGOs方面包括開發型NGOs及NGOs的聯合體（consorrtia），世銀方面則有四個區域辦事處，以及由政策、計畫暨調查部署派出的上級主管和職員。

世銀將與NGOs進行的各項活動歸納為四項。分別為：(a) 協助計畫推動、(b) 開發教育、(c) 世銀與NGOs之間的政策對話，特別是消除貧困及環境問題方面、(d) 為擴大NGOs參與而進行的正式制度建構。

納瑪達水壩計畫中也有NGOs的參與。在塞尼亞對世銀提出的報告書《NGOs與區域開發》中，對NGOs發揮的功能描述如下。



例如在印度的納瑪達河計畫中，NGOs的角色便是幫助原住民，代替他們為自己的需

要及關心的議題發聲，因此發揮了建設性的功能。在不同國家，NGOs都會在必要時

將當地居民的不滿之聲帶進法院，成為迫遷者的代言人。不過更重要的是，像這樣有

搬遷需要時，他們提高了執行時應遵守的標準。



在納瑪達水壩計畫中，也有幾個幫助世銀和印度政府當局的運作型NGOs，這些運作型NGOs和倡議型NGOs的活動有一線之隔。例如在納瑪達水壩計畫中，英國的樂施會（Oxfam）便和支援搬遷事務的當地NGOs有合作關係。樂施會也認為是NBA或其他海外NGOs的納瑪達反對運動阻礙了納瑪達水壩計畫的進展，因此對世銀等提出具批判意見的報告和文書。

上文嘗試從世銀與運作型NGOs的角度出發，對世銀與NGOs的關係進行歷史性的考察。在世銀政策中一般指的NGOs大多為運作型NGOs。世銀與運作型NGOs的關係偏向合作與互補的關係，不像世銀與倡議型NGOs幾乎保持對立的爭執關係。相對於倡議型NGOs，世銀與運作型NGOs的關係幾乎沒有任何問題。倡議型NGOs便在此種狀況下向世銀送去書信，指出納瑪達計畫的問題。