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How Parliament Works

內容簡介

內容簡介 由國會內部專業人士所寫成的英國國會一書，已經成為在這個主題上的經典之作，對於發生於西敏宮中的生活百態，為議者提供了獨特的洞見。本書論述清楚、文筆洗鍊，不論對何種層級的政治學學生及教師來說，都是珍貴無比的入門書籍。本次改版將最近於上下兩院發生的轉變、2005年普選的影響，以及對於新國會的前瞻看法全面予以納入，並且將在立法程序、特別委員會工作、國會質詢問題，以及上議院改革等方面的最新發展包括進來。

作者介紹

作者介紹 作者羅伯特．羅傑斯和羅德里．瓦特斯，分別為下議院和上議院的資深公務人員。他們在國會中各自具備超過三十年的服務經驗，對於國會運作一事也擁有深入的見解。現職：目前為專職翻譯學歷：法律系、法律研究所法學組畢業

產品目錄

產品目錄 前言 第一章 國會殿堂的所在與由來 第二章 議會裡有哪些人？ 第三章 國會的運作 第四章 國會主權、立法最高性以及地方分權 第五章 影響國會的各種力量 第六章 國會議事日與國會事務的安排 第七章 立法 第八章 國會與納稅人 第九章 辯論 第十章 監督政府：質詢 第十一章 監督政府：特別委員會 第十二章 國會與歐洲 第十三章 國會的未來譯注國會術語名詞彙整表國會資訊取得來源

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內文 : 第一章 國會殿堂的所在與由來

維多利亞中期的傑作：國會殿堂的全景

巍然矗立在泰晤士河沿岸，由一系列雄偉哥德式建築所構成的西敏宮，稱得上是英國最著名的地標：位在它北端的鐘樓、它引人注目的大笨鐘，還有大鐘的報時聲，皆廣為世界各地所知。它堪稱是十九世紀建築與美術的最高成就，即便是天天在裡頭工作的人，依舊時時對其所展現出的力道與自信感到敬畏。
假如西敏宮內部並未充做他用，則多半還是歐洲最主要的遊旅景點之一。然而，在這座列名英國一級文物保護對象，並且與西敏寺一同構成聯合國世界文化遺產指定景點的建築物中，棲身著某個世界上最大型、也最繁忙的國會。這一點，正是許多緊張對立的源由。例如，不論採用了什麼樣的運作方式，也不論實際的運作效果如何，對於一個置身於偉大先人遺產中的國會來說，想讓自己從看起來既有能力，又跟得上時代，總是相當困難的一件事。此外，保存或照護此類建築物的種種限制，意味著即使目的是為了供國會使用，想要在建築結構上有任何變更——例如從更換新的門鎖，到新建一個遊客中心等，都得面對來自英國文物遺產委員會、西敏市市議會的都市計畫委員、以及無數因為它擁有的美感與歷史，而成為其熱愛人士的層層刁難。維持這座建築的成本開銷也是所費不貲，原因正是為了將目前的美好形象留給後世子孫，內中一切大小事物，都必須盡善盡美。最後，國會宮殿也是一個完美的示例，展示出建築物是如何形塑其使用者的一舉一動，如同我們即將看到的，國會建築的性質，對於其中事務的處理方式，以及上下兩院成員的工作形態，都形成一股強烈的影響。

原為王宮所在地

國會議員的集會處是座王宮，這件事看起來似乎有點奇怪；不過有超過一千年以上的時間之久，西敏宮確確實實是屬於王室的宮殿。在諾曼征服前，它是懺悔者愛德華的住所，此後繼續為歷任國王所居，一直到亨利八世於一五二九年自沃爾西主教手中買下白廳，並於一五三二年建立聖詹姆斯宮為止。雖然西敏宮從此以後便不再做為國王的居住地，但它依然是屬於皇家的宮殿。如今，這片倫敦郵遞區號SW1範圍內所涵蓋的物理空間，其受到人們需求的程度，與十六世紀當時是同樣地強烈。以致於環繞散布在寬大的西敏廳附近，那些數量可觀的房屋宅舍，在短短的時間內便被上下兩院、各級法院（它們在一八八二年遷到倫敦市河岸區之前，一直位於西敏地區）、廷臣官吏、店家主人，以及其他名聲相對沒那麼響亮的行業所挪用。

由國王所召集

歷代以來，國會在西敏召開的慣例，雖已持續大約七百五十年之久，但並不是非得如此。國會的確曾在別的地點召開過，而且國會選擇西敏之外的會場行使職權，也不會產生合憲性及合法性的問題。英國在第二次世界大戰時間遭受的空襲損害，就曾迫使兩院成員離開自己原本的廳室；一旦有一天，當全球恐怖主義化身的現代化幽靈，讓事態變得有其必要時，國會還是可以克難地在他處集結，況且事實上，相關的計畫都已經準備完全。
「國會」這個字的字源來自法文，字根的意思是「演說」或者「談論」。這個字在十三世紀的時候首次出現在英國本土，用來指稱某次擴大舉行的國王資政會議，當時參加的成員包括了許多貴族階級的重要人物、主教，以及大臣們，為國王就立法、行政與司法判決等事務提供建議。至於現代國會制度形態的萌發，則源出一二六五年那次，由賽門．德．蒙特福特代表亨利三世所召開，首度納入各地市鎮代表的國是會議。一直以來，國王都是國會名義上的召集人；以下便是在二○○五年的普選結束後，女王召集新任國會的公告節錄：

我們迫不及待，我們決心如此，只要有機會，就與我們的人民會面，並為他們向國會傳達心聲。於此向我們所有親愛的子民喻知——其為皇室之希望，亦為皇室之榮耀——為汝召集本屆的新國會。

這樣的話語在現代人耳裡聽起來可能不太搭調，君主在國家治理中的角色也日益遭到質疑；不過伊莉莎白二世在公告中想要傳達的主旨，跟她三十四任的先王先后所發布的幾乎是一樣的。

發展成上下二院

國王議會原本是由來自各郡的騎士、各城市和自治市的代表（以上為普通議員）、貴族政要（世俗領主）、高級神職人員（神職領主）所組成。直到十四世紀中葉，時值愛德華三世在位期間，普通議員開始主張，君主若要對人民行任何課稅時，特別是針對羊毛，也必須得到他們的同意。自此，普通議員與領主議員便分立為各自獨立的下議院與上議院。下議院一開始在西敏宮的彩繪間、或是西敏寺的食堂、大會堂裡開議，之後在一五四七年時搬到聖史蒂芬教堂。上議會則落腳於西敏宮原有的白之室，之後在一八○一年，為了容納與愛爾蘭的合併而新增的成員，移入空間較為寬闊，又名「白之廳」的次廳。一八三四年的那場大火之後，使得上議院必須暫時轉進屋頂重修的彩繪間，直到一八四七年他們目前所使用的區域完工為止。

西敏宮大火

一八三四年十月十六號的那天晚上天氣晴朗，只有些許雲朵高高懸掛。但到了七點，倫敦的夜空已被火焰所照亮。當晚有兩位工人，受命要將一大堆中古時代早期，在上面刻記以標示每位納稅人繳稅進度的財務木籤處理掉；把這種木籤折成兩半後，剛好也可以一半做為記錄，一半做為收據。他們把木籤拿到透過地下管線，以提供上議院室內熱度的暖爐去燒。結果，許是過於投入，許是太沒耐心，這個動作最後竟讓這座中世紀的皇宮，以及兩院的集會處就此燬於一旦。大火吸引了數以千計的民眾圍觀。

人山人海的旁觀者聚集到西敏，觀看這場大火如何肆虐，在城市方圓數里之內，都可以看得到它紅紅的火光。甚至連泰晤士河……上面都布滿了船隻和遊艇……而烈焰在水面上、周遭岸上，以及群聚於此的數千面臉孔上，所投射出的倒影，構成一幅令人感到歷歷在目，在心中揮之不去的景象。

這是當時一位旁觀者的記載。

勝出的設計

舊西敏宮的大部分建物，以及其中的內容物，包括許多獨一無二的手稿、畫作、繡毯等等，都在這場火中付之一炬，這損失不可謂不大。西敏廳倖免於難，它的結構跟內部的其他構成部分一樣，當然也經過一番保存與復原，直到今日才能仍然保持這般模樣。不過當時的人們認為這次火災，是個大破大立的機會，於是特地舉辦了一次公開競選，來擇定全新國會殿堂建案的設計案，這也使得最終的決選是融合了建築與藝術的非凡傑作。由查爾斯．貝瑞爵士負責建築部分，奧古斯都．威爾比．普金負責室內裝潢的作品，在九十七件參選的設計案中脫穎而出，新建工程也在一八四○年的四月二十七日進行開工典禮。這座總工期為時二十年的新宮殿相當壯闊雄偉，占地八英畝（三點二四公畝），擁有一千一百間房室，一百座樓梯，以及長三英哩（四點八公里）的走廊。

維多利亞風的國會

除了美觀之外，貝瑞與普金所設計的宮殿有一項重要的優點：它是一個專供國會之用而造的建築。不只給了上下兩院專屬的議會間，還提供了重要行政官員與職員的住處、餐間、吸煙室、書寫室、委員會會議室、圖書館，以及任何一間郊外豪宅或倫敦俱樂部該有的設備。
對一個維多利亞中期的國會來說，這真是一應俱全。當時的國會成員包括六百五十八名下議員，以及五百名上下的上議員，平均每次會議出席的人數不會超過三百五十人。不過在當時，議員們在與他人書信來往時，都是以書寫體落筆，此外，當他們想要了解某項事物的相關資訊時，也有地方供其查詢，一如在自己住處或熟悉的圖書館內那般方便。當時的下議員，雖然也會小心的讓自己能持續在地方政治角力中選對邊，不過現代化的選區壓力，就不是他們所熟悉的東西了。確實，當年下議員「蒞臨自己選區（在當時，可能一年只有一次！）」時，會收到金體頭銜禮遇的做法，便是從那個時代流傳下來的。

現今的西敏宮

可惜的是，恐怖主義無所不在的威脅，造成了社會大眾在參觀西敏宮時必須接受嚴格的管制。在開議期間時，想要參觀西敏宮主要部分的選民團體，或是其他遊客，必須以議員為保證人才能放行（不過每年夏季的開放參觀期間，遊客可以付費進宮參觀）。
訪客的西敏宮之旅，是循女王進行國會開幕典禮時的路線出發，因此首先踏進的便是宮中目前依舊專供君主使用的部分。整趟參觀路線走下來，除了下議院會議室之外，遊客眼中所見的，與過去相較並無太大的改變，假如格萊斯頓或迪斯雷利來到現代，也會覺得跟當時他們所見的西敏宮相差不大。圖1.1為西敏宮的內部示意圖。

禮服間與皇家走廊

女王主持國會開幕那天，她的王國馬車會由維多利亞塔樓下的大拱道進入，這座塔樓位於整個西敏宮的南端，是收藏各種國會檔案的地方。然後她會爬上皇家階梯，經過諾曼門廊（之所以有這個名稱，是因為原本要在這裡放置那些諾曼王朝的國王雕象，卻不知為何，維多利亞時代的首相們，將它們逐一移除了），來到禮服間：她在這裡穿上王國禮服，戴上帝國皇冠之後，開始走過一百一十英呎（三十三點五公尺）長的皇家走廊，經過君王之室之後，到達上議院會議室。
西敏宮的南端部分可謂雍容華貴、富麗堂皇，是特別擘劃做為國家典禮舉辦場地的。在貝瑞比例完美的房間內，添附了普金慣用的奢華裝飾布置。他那升降閘門、玫瑰、百合，以及雄獅的設計主題，搭配象徵維多利亞女王的VR字母，還有那哥德式建築的特色，以及折巾樣式的嵌面，凡此種種不斷出現在西敏宮的各處裝飾。然而最能夠體現他「優雅的巧思」者，還是非南端的禮服間與皇家走廊莫屬。
除了國會開幕典禮之外，禮服間在平常沒有其他的任務，因為在第二次世界大戰時，下議院會議室被敵軍空襲炸毀，禮服間便暫借給上議院開會之用。皇家走廊則偶爾在外國元首前來拜訪時，供其向兩院議員致詞之用，近年來如此而為的元首計有西班牙國王、法國總統、俄羅斯總統，以及美國總統。畢竟我們沒有所謂兩院聯合會議的設計（美國國會的慣例則有），所以當情況有此需要時，皇家走廊可作為一個權宜之處。

上議院會議室

參觀路線的下一站來到了上議院會議室，這裡也充滿著美輪美奐的裝潢。會議室內的一端，是坐南朝北，由金色頂蓬，和象徵身分階級的布條所裝飾的王座。位在王座前方便是上議院議長座位，議長在此主持上議院會議。上議院議長的座位，是以來自大英國協各個組成國家的羊毛填充而成，愛德華三世認為這一大袋羊毛是個很好的象徵，可以讓上議院的貴族們不時想起國家的經濟賴以植基的畜牧基礎，同時也是他們最主要的稅收來源，這項傳統一直延續到今天。在上議院議長座位前的，是兩位法官的座位。這件事也提醒我們，上訴法院以及高等法院的法官們，依舊受有協助令狀，得以出席上議院會議。不過今日，他們只在國會開幕當天，以代表資格出席而已。議長座位兩邊各有四排紅色長椅，每邊依序分隔出三個區塊，這是屬於上議員的座位。房間的正中央擺著一頂議會之桌，另外還有三排長椅隔桌與議長座位對望。
以站在王座面對房間內的角度來看的話，右手方是所謂的神職側，因為主教們就是坐在這裡，最靠近王座區塊的第一排。左手方被稱為世俗側。至於正對面的那三排長椅則是中立座位。與主教們一樣，任閣員職位的上議員，以及其支持者，在左右方位上是坐在神職側這邊，不一樣者是他們坐在第二區塊，也就是整個房間的中段部分。世俗側是其他各黨派議員所坐，沒有政黨隸屬的議員就坐在中立座位。圖1.2是上議院會議室內部圖，圖1.3則是二○○五年五月所攝的實際開會照片。
在上議院會議室之後，遊客們接著穿過上議員交誼廳，來到了中央大廳。這是一個八角型的廣大廳房，位在西敏宮的正中央，坐落於上的則是宮中第三高的塔樓。幾乎所有來洽公的人士都會來到中央大廳；想要與議員見面好進行遊說的選民，就是在這裡填寫「綠卡」申請面談。中央大廳剛好在兩院會議室的正中間，因此當宮內所有門扇，為了國會開幕典禮而全部打開之時當天，女王坐在位於上議院的王座中，可以直接看到相隔一百碼（九十一點四公尺）以上的下議員議長，正在主持下議院的會議。


下議員交誼廳與下議院會議室

在往下議院會議室前進時，遊客們會先進入下議員交誼廳，這裡比起上議員交誼廳要大得多。在下議院忙起來的時候，尤其是在進行表決前後，這裡會擠滿下議員和「交誼廳」記者；此時，這裡也是所有意見、新聞，以及小道消息的交換所。交誼廳裡設有留言板，每位下議員都有一個欄位可以使用。有文件櫃，供下議員們擺放自己在特別委員會中需要的文件。有專人櫃台，議員們可以從這裡取得豐富的國會或政府文件資料。另外還有一間郵局，在開議期間，它每天要處理大約五萬二千份郵件。兩大黨（參見第五章）的黨鞭辦公室也緊臨在交誼廳之旁。
下議院會議室曾毀於一九四一年五月十日的一次空襲。在貝瑞原本的設計中，下議院會議室比起上議院本就沒那麼華麗，而由吉爾斯．吉爾勃特．史考特爵士所設計的下議院會議室重建工程，與上議院相較更是簡單樸素。圖1.4是內部圖，圖1.5則是開會實況。現在，當我們從公共旁聽席上往下看，中間已經有一道七噸重的玻璃幃幕，這是在二○○五年九月之後，出於安全考量所裝設的。一往下看，最容易吸引我們目光的便是那張附頂蓬裝飾的議長座位。在質詢以及在各部會長官報告時，議長秘書會站在這張座位的右側（這裡的右側是指從公共旁聽席的角度看過去），協助議長辨視每位議員的身分，並且記錄議長曾經點名哪些議員發言。坐在議長座位左邊，位在正對面牆前的，是協助各部會首長備詢的行政官員區。在議長座位正前方的是議會之桌，這裡坐著戴假髮的書記官，為議長、副議長，以及任何議員提供關於程序進行的諮詢，同時也負責將下議院的決議制訂成法定記錄文件。
會議室的兩邊各有五排綠色的長椅，各有一條通道將其分為兩個區塊。從公共旁聽席看下去的左手邊，是執政黨議員的座位，右手邊的話則是反對黨的。擔任部會長官的議員會坐在緊臨議會之桌的第一排長椅，主要反對黨的各個發言人（或是「影子閣員」）坐在他們的正對面。這些閣員或影子閣員因此有「前排議員」之稱，而其餘所有的人便是所謂的「後座議員」。
議會之桌的兩端是專供閣員，以及主要反對黨影子閣員發言的發言區；而離最靠近公共旁聽席的這一端，則用來擺放議會權仗，此乃本院權威的象徵物。
位於我們眼光直視的高度，在議長座位正上方的便是媒體旁聽席。其正中央是國會議事錄記錄員的座位所在，他們的工作是將議事過程做成逐字的記錄。公共旁聽席剩下的空間，則是供上議員、議長的私人訪客、社會賢達，以及一般大眾使用。其中有兩排是保留給下議員的，技術上來說，其實也算在下議院的開議空間內，但是歷任議長已經明確表示，在正常狀況下，是不會叫喚坐在這裡的議員發言的。在公共旁聽席的正下方，必須走到最前緣才看得到的地方，則是警衛長的位置，他負責維持會議室包括旁聽席在內上上下下的秩序。下議院會議室中一樣有中立座位；不過鑑於無政黨隸屬的議員在一九九七年，以及二○○一年的這兩屆下議員中各只有一位，在二○○五年這屆（除了擔任議長之職者以外）也只有兩位，中立座位實際上常常被執政黨與反對黨的議員占用（不過在他們坐在這區時，也不會發言）。